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发布单位: lt118环保局 发布日期: 2014-06-02
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新视野•聚焦新环保法② 跨区域环境治理:行管有区划 环保无边界

  新视野·聚焦新环保法①

  全民环保:从自觉自愿到法律义务

  彭 波 郑会燕

  4月24日,十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《中华人民共和国环境保护法(修订草案)》。

  新修订的环保法对环境保护工作的基本理念、原则和制度都作了明确规定,增加了公众参与、环境监督、公益诉讼等新的制度。针对环境违法成本低、守法成本高的困境,环境保护法一方面赋予环境保护部门更多的执法权限,同时也大幅增加了企业的违法成本,比如实施按日计罚、行政强制措施等。

  从本期开始,我们将推出“聚焦新环保法”系列,为读者介绍新环境保护法中的新亮点、新规定。——编 者

  一切单位和个人都有保护环境的义务

  眼下,环保俨然成为一种时尚。有人用可长期使用的帆布包买菜,有人骑自行车出行,还有人成为热心的环保志愿者。然而,在生活中,我们也不难发现另外一些人,他们开着长明灯、用着长流水,驾着大排量的豪华车,喝的都是瓶装水,喝完水的瓶子随手丢弃。

  环境保护到底是谁的责任?有人认为,保护环境、防治污染,应该是政府和企业的事情,公民个人对环境的影响有限,不该也不能把环保的重任扛上肩。持有这种观点的人并不少,有些人一边指责企业不环保、政府不负责,一边却做着与环保相悖的事情。

  实际上,公众个人的生活方式对环境的影响远比想象的要重要得多。有统计数据显示,现在北京每天产生的生活垃圾是1.8万吨,相当于1.8万辆小汽车,这些生活垃圾如果处理不当,将会对水、土壤等造成严重污染。全国人大常委会法工委副主任信春鹰说:“如果环境保护不从每个人做起,是没有出路的。”

  新修订的环境保护法将公众参与写入其中,明确规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务。”然而,其中诸多规定都很原则,并没有对相应的法律义务作出详细规定。对此,中国人民大学法学院教授周珂表示,基于我国现实情况,在法律中规定对公众参与环境保护的义务也应循序渐进:“一开始,公众参与环境保护的义务不宜规定得太细,应当把重点放在提高公众环保意识、提倡自觉履行义务等方面。到一定阶段后,公众的环保意识提高了,违反环保义务的行为也越来越少了,这时候法律再出台细化的、强制性的规定,才能体现出较好的立法效果。”

  尽管新修订的环保法只是将公众参与定位为环境保护的基本原则,以宣传、教育、自觉履行义务为主,但这依然得到了专家和社会公众的广泛称赞。我国有13亿人口,如果每个人连起码的环保意识都没有,那结果将是灾难性的。如今,全民环保已经写入法律,那么从法律实施之日起,公民个人生活方式的转变,减少生活中废物的产生将不再仅仅是公民的自愿行为,而是应当承担的社会责任、应当履行的法律义务。

  生活垃圾不分类,今后或将涉嫌违法

  “新修订的环境保护法对公众的环保义务作了比较多的规定,体现了全民参与环保的基本理念。”全程参与此次环保法修订工作的全国人大常委会法工委行政法室副主任童卫东说,新环保法从几个方面体现了全民环保的理念,“首先,明确了公民也有保护环境的义务;其次,增加了要求公民采取低碳、节俭的生活方式,要求公民遵守环境保护法律法规,配合做好实施环境保护措施,要求公民对废弃物进行分类放置等具体条款,这些都是公众参与环保的具体形式。”

  垃圾分类,在很多城lt118都已推广多年,有的还建立了相应设施,然而效果甚微。“我把垃圾分好类,扔到小区对应的垃圾桶里,可环卫车一来,不同垃圾桶的垃圾又全都被倒在一起,分类的意义何在?”北京lt118民吴先生说,这打击了他坚持垃圾分类的信心。

  新修订的环保法中对垃圾分类作出明确规定,公民应当按照规定对生活废弃物进行分类放置,减少日常生活对环境造成的损害;地方各级人民政府应当采取措施,组织对生活废弃物的分类处置、回收利用。尽管规定较为原则,但一些专家将其视为推动建立垃圾分类制度的积极信号。

  “我国许多城lt118的垃圾分类做得不够好,一个很重要的原因是缺乏硬性的、强制性的规定,很多都是建议性的规定。而国外的法律相对要严格得多。”环保部宣教中心主任贾峰表示,新环保法明确了垃圾分类的基本原则,为后续环保法律法规细则出台指明了方向。清华大学环境学院环保产业研究所所长傅涛则表示,环境保护法是环境领域内的基本法,规定的都是基本原则和基本理念,至于具体到垃圾分类这样的实际问题应当如何操作,还需要另外的专门法律来解决。

  “新环保法规定了公民有对垃圾进行分类的义务,这就确立了一个基本原则。”全国人大代表、金杜律师事务所律师吴青说,“新环保法要到2015年1月1日才正式实施,在此之前还有许多配套法律法规要跟进。在垃圾分类的问题上,应该通过单行法、配套法规和地方性法规的制定,把垃圾处理的原则、理念和制度规定得更细化、实施得更好,并利用环保法的契机进行宣传和推动。”

  公众参与监督,是提升环境管理水平的必由之路

  甘肃兰州水污染事件、广东茂名PX事件、多地持续出现的雾霾天气……近年来,一桩桩环境事件不断敲击着社会公众脆弱的神经,环境事件也因此屡屡演变成街头抗议。有人认为,这是公众对环境问题太过敏感,小题大做。环保志愿者马军表示,这些事件的背后既有公众缺少环保知识的原因,也有政府在环境决策和管理中,公众不能知情的问题。

  新环保法专章规定了信息公开制度,明确规定公民依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利,各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,应当依法公开环境信息、完善公众参与程序,为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。4月24日修改后的新环保法规定,“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。”这是我国首次在法律层面对跨区域环境治理机制予以明确。围绕这一规定出台的背景等问题,笔者采访了有关专家——

  新视野·聚焦新环保法②

  跨区域环境治理:行管有区划 环保无边界

  王比学 杨子强

  环境问题属地管理,造成“各人自扫门前雪”

  4月24日16时,新环保法修改通过的当天,由于汉江上游的湖北省孝感lt118水利部门在暴雨过后,抢排渍水导致的氨氮浓度超标情况得到有效控制,武汉lt118沿汉江水厂全部恢复供水。这次事件的处置不仅关系到孝感和武汉两个汉江上下游城lt118,还涉及了环保与水利等多个部门。

  “实际上,近年来以水污染、大气污染为代表的跨区域环境问题并不鲜见,甚至可以说凡是有影响的环境污染事件,都存在跨区域污染的问题。”中国人民大学环境学院副教授李岩说,从“嘉兴死猪”漂向黄浦江、山西长治苯胺泄漏导致河北邯郸停水,到已经“司空见惯”的弥漫在华北地区上空的严重雾霾,“跨区域环境污染正呈现出数量多发、面积扩大、程度加深的严峻形势,已经到了迫在眉睫、必须遏制的关口。”

  与跨区域环境污染的严峻形势相比,理应“对症下药”的跨区域环境治理在制度层面却进展缓慢。

  湖北省政协副主席吕忠梅介绍,“水文、地形等自然地理条件形成的生态区域和人为设置的行政区划有明显区别,但是我国的环境保护体制却是以行政区划为基本单位来设计的。这就导致一旦跨区域的环境受到污染、生态遭到破坏,就往往出现污染者不是受害者、受害者没有管理权、事发后信息交流成本高等诸多问题。”

  环境问题的属地管理造成“各人自扫门前雪”,这一点在水污染防治中尤为明显。吕忠梅谈道,“一般而言,河流的交界地带往往是环境监管的盲点,这种‘都不管’的地带出现主要污染源的几率要比其他地方高得多。”

  实际上,不光是行政不作为可能导致监管漏洞,缺乏协调机制的各自为政,也会导致环境污染的恶化。“比如某些地方为了争创生态省、生态lt118,逼迫超标企业外迁,结果导致这些企业在生态环境更薄弱的地方继续污染。遗留的问题没有解决,新的问题又产生了。”中国人民大学法学院教授周珂表示,“环境问题存在一个特点,大家都想把环境治理的成果归到自己,而将成本推给他人。这种思维不仅仅存在于企业,在地方政府也非常普遍。”

  此外,地域之间的经济发展水平和环保政策规定也是影响跨区域环境保护的重要因素。全国人大常委会委员严以新曾在环保法草案审议时表示,“我刚去过金沙江调研,向家坝水库的右岸是云南,左岸是四川。对水库养殖来说,四川是一概禁止,云南则允许网箱养殖,而且做成了一个景观点。”像这样的差异和矛盾还有不少,归根到底都是因为缺乏一个跨区域的统筹协调机制。

  地区利益至上,影响环境治理效果

  “跨区域环境治理最能体现一个国家的环保水平,在这方面,我们还存在环保理念的局限、监管体制的错位与法律规范的缺失。”谈到我国目前跨区域环境治理的现状,吕忠梅强调,“实际上,各级环保机关都曾经做过很多尝试,比如环保部曾先后建立了六大督查中心,不少流域、地区也建立过相应的联席会议制度。但在实际操作过程中,这些本应防止‘国家环保意志在地方层层减弱’的机构和制度,却由于法律定位不清晰、监管权力不明确、执法依据不足等因素,很难达到理想效果。”

  “归根到底还是发展观的问题,经济利益至上和地区利益至上的错误观念影响了环境治理自觉意识的形成。”周珂认为,“一方面,不少人仍然认为牺牲一小部分人的环境利益来换取经济发展的短暂繁荣有利于社会发展。而事实上,必须意识到,环境问题不仅仅危害人身健康、破坏生态系统,它还严重损害着社会公共福利,甚至威胁社会稳定。”

  “另一方面环境本身具有很强的关联性,我国的环境治理以行政区划为基本单位、以部门管理为基本方式,与生态系统的自然格局缺少必要的联系。如果环境监管被地方保护主义限定在行政区划里‘单打独斗’,不管付出多少努力,都很容易被互相抵消。”

  以机动车油品标准的统一为例,今年年初,京津冀及周边6省lt118就大气污染联防联控工作进行了第一轮会商。在座谈会上,有代表提出,在大气污染防治中,如果只有北京一地提高标准,不管提高到什么标准,都无法根本改变空气质量。因为天空是相连的,空气是流通的,只有在京津冀甚至整个华北地区同步提高标准,才能使雾霾污染得到真正的缓解。

  李岩表示,“只有打通地域与地域之间、部门与部门之间的联系通道,真正实现联控联防、无缝对接,才能走出‘头痛医头脚痛医脚’的困境,实现跨区域环境治理从‘1+1<2’向‘1+1>2’的飞跃。”

  而目前,这一联动机制却几乎没有法律的有效保障。“我国的环保法律,一般都是就环保谈环保,原则多于规范,理念多于操作,尤其是在一些具体的lt118场经济领域的重要法律中没有相应配套。”周珂认为,“区域性环保立法的缺失,使我们国家对于海洋、流域、大气等区域性环境保护长期停留在政策、文件层面,这与其他先进国家存在着明显距离。”

  打破行政区划,实现生态保护的综合治理

  值得肯定的是,4月24日通过的新环保法第二十条,第一次以法律的形式明确了跨行政区域的环境污染与生态破坏联合防治协调机制,这对于我国跨区域环境治理具有重大意义。

  吕忠梅认为,“十八大以来,生态文明建设被提高到与经济、政治、文化、社会建设同等重要的‘五位一体’战略层面。此次修改为深化这一领域的改革提供了强有力的法律保障。”

  周珂表示,“‘统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施’等四个统一改变了地方政府各自为政的现状,要求区域环境监管的顶层设计必须以自然生态区域为依托,避免狭隘的地方保护主义思想影响宏观规划中各个要素的合理配置。”

  “这次修改还规定对于跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治,由上级人民政府协调解决,或者由有关地方人民政府协商解决。”周珂强调,“这实质上是为此类协调机构的权力配置提供了法律依据。”

  但是,光靠环保法中这个单一条款显然无法改变目前跨区域环境治理的现状,跨区域环境治理的真正落地还有赖于各方面的配套制度予以支持。李岩认为,“在跨区域环境治理的过程中,生态补偿机制的完善至关重要。当下,‘谁开发谁保护、谁受益谁补偿’的利益调节格局还没有真正形成,补偿范围偏窄、补偿标准偏低、补偿资金来源和方式单一等问题始终制约着生态补偿机制的进一步发展。这种‘污染者不需负责,受害者不能管理’的困境影响了保护者的积极性。如何完善和强化生态补偿机制,关系到跨区域环境治理能否走向实质层面。”

  “打破行政区划的边界,实现生态保护的综合治理,千万不能让制度空转、法律闲置。”吕忠梅表示,“从管理体制来看,针对实践中地方环保机构‘立得住的管不住,管得住的立不住’的地方保护主义现象,要逐步加快环保机关由平级管理向垂直管理的过渡;从管理手段而言,则要切实转变GDP为核心的考评机制,推动环境治理绩效的跨区域综合考评,同时环境审计和终身追责制度的建立也刻不容缓。”

  “这是一个巨大的进步,使我们的环境立法趋向于与国际接轨。”马军说,公众参与、信息公开的规定对于保障公众在环境方面的权利至关重要。无论是环保黑名单的建立,还是要求环评报告书全文公开,对于公众及时获取环境信息、开展对排污企业的有效监督都是利好消息,“同时,对于政府提升环境决策、环境管理的质量也十分必要。”

  公众参与环保监督显然并不仅仅是对政府环保部门的监督,还包括对企业等的监督。针对环境污染往往比较隐蔽、发现难、取证难等特点,新环保法对公民举报也作出详细规定,明确规定公民发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的,发现政府、环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的,都有权举报;接受举报的机关应当对举报人的相关信息予以保密,保护举报人的合法权益。

  李克强总理曾指出,基本的环境质量是一种公共产品,是政府必须确保的公共服务。环境既然具有公共产品的属性,那么公民就有权要求获得良好的生活环境。环境保护部法规司司长别涛表示:“回应公众对环境信息的关注是政府的义务,可以公开的环境信息理应由大家共同讨论,才能在基于科学认识的基础上达成最大共识。我们既要保护环境,还要推动发展,这就是信息公开、公众参与的目的。”

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